Planungsdokumente: Teilfortschreibung Solarenergie sowie Grundsätze und Anlagen der Energieversorgung

Das Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg (KlimaG BW) (verkündet als Artikel 1 des Gesetzes zum Erlass eines Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetzes und zur Verankerung des Klimabelangs in weiteren Rechtsvorschriften vom 7. Februar 2023) sieht auf Grundlage des energiewirtschaftlichen Ausbaubedarfs und zur Erreichung der Klimaschutzziele für Baden-Württemberg die Erforderlichkeit der Sicherstellung der Flächenverfügbarkeit für Erneuerbare-Energien-Anlagen (§ 19 KlimaG BW).

Der Gesetzgeber hat nach §§ 20 und 21 KlimaG BW der Regionalplanung die Aufgabe übertragen, Gebiete in einer Größenordnung von mindestens zwei Prozent der jeweiligen Regionsfläche für die Windenergie- und Photovoltaiknutzung festzulegen und die notwendigen Teilpläne bis spätestens 30. September 2025 als Satzung festzustellen. Zur Erreichung der im Windenergieflächenbedarfsgesetz des Bundes (§ 3 Abs. 1 WindBG) vorgegebenen Flächenbeitragswerte für die Windenergienutzung wurden mindestens 1,8 Prozent der jeweiligen Regionsfläche als verbindliche regionale Teilflächenziele festgelegt (§ 20 KlimaG BW). Als Flächenziel für Freiflächenphotovoltaik sieht der Gesetzgeber mindestens 0,2 Prozent der Regionsfläche vor (§ 21 KlimaG BW).

Der regionalplanerische Planungsauftrag wurde von den zwölf Regionalverbänden bereits am 17.03.2022 mit dem Start der Regionalen Planungsoffensive aufgegriffen.

Das o.g. Klimaschutzziel liegt auch dem Entwurf der Änderung des Landesplanungsgesetzes (LplG) zugrunde: „Um spätestens bis 2040 Klimaneutralität mit Netto-Null-Emissionen zu erreichen, ist eine signifikante Beschleunigung des Ausbaus der erneuerbaren Energien notwendig.“ (Drucksache 17/3271). Die Änderung des § 11 Abs. 3 Satz 7 LplG (zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2022) regelt nun, dass die Regionalen Grünzüge im Sinne des § 2 EEG unverzüglich für die Windenergie und Freiflächenphotovoltaikanlagen geöffnet werden sollen. Der Regionalverband Mittlerer Oberrhein schreibt derzeit, parallel zur Teilfortschreibung Solarenergie, seinen Regionalplan 2003 fort. Im Rahmen der noch laufenden Gesamtfortschreibung soll dementsprechend die Öffnung der Regionalen Grünzüge geprüft und – wo vertretbar – vorgesehen werden. Da die Regionalen Grünzüge ein Teil des Freiraumverbunds sind und der entsprechende Plansatz die Freiraumfestlegungen betrifft, erfolgt die Auseinandersetzung mit den Bedingungen für die Öffnung im Rahmen der Gesamtfortschreibung und nicht in der vorliegenden Teilfortschreibung Solarenergie. Gemäß § 13a Abs. 1 LplG sollen die Teilpläne deren Gegenstand die Festlegung von Gebieten für die Nutzung von Windenergie und Freiflächenphotovoltaik ist, bis spätestens 30. September 2025 als Satzung festgestellt werden.

Der Planungsausschuss des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein hat am 23.02.2022 den Aufstellungsbeschluss für die Teilfortschreibung „Solarenergie“ nach § 12 Abs. 1 Landesplanungsgesetz gefasst. Das Kapitel 4.2.5 Erneuerbare Energien – Plansätze 4.2.5.1 „Allgemeine Grundsätze“ und 4.2.5.3 „Vorbehaltsgebiete für regionalbedeutsame Photovoltaik-Freiflächenanlagen“ des derzeit geltenden Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 wird auf Basis dieses Beschlusses fortgeschrieben. Das Kapitel 4.2.5.3, zukünftig Kapitel 4.2.3, wird als „Vorranggebiete für Freiflächensolaranlagen“ gefasst.

In der Teilfortschreibung Photovoltaik von 2019 wurden die Gebiete für regionalbedeutsame Photovoltaikanlagen als Vorbehaltsgebiete (VBG PV-FFA) mit der Rechtswirkung eines Grundsatzes der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Raumordnungsgesetz (ROG) festgelegt. Vorbehaltsgebiete wirken demzufolge als Gewichtungsvorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen und dürfen – anders als Ziele der Raumordnung – durch öffentliche und private Belange von höherem Gewicht überwunden werden (Beschluss des BVerwG vom 15.06.2009, Az.: 4 BN 10.09). Dadurch ergibt sich ein Defizit bei der Standortsteuerung von regionalbedeutsamen Freiflächensolaranlagen.

Im Sinne einer verlässlichen Steuerung von regionalbedeutsamen Freiflächensolaranlagen (FSA) wird eine Überarbeitung der geltenden Teilfortschreibung Photovoltaik in Form einer neuen Positivplanung erforderlich. Zielsetzung der Regionalplanteilfortschreibung ist, die Solarplanung aus dem Jahr 2019 an die aktuellen rechtlichen und raumstrukturellen Voraussetzungen anzupassen und positivplanerische Vorgaben für die Errichtung von Freiflächensolaranlagen zu machen, um Konflikte mit anderen Freiraumnutzungen zu vermeiden. Als planerisches Instrument mit Zielwirkung wurden für die vorliegende Teilfortschreibung Solarenergie nunmehr Vorranggebiete festgelegt. Auch vor dem Hintergrund der gesetzlichen Anforderungen des § 21 KlimaG sichern nur Vorranggebiete Standorte hinreichend für die darin vorgesehene Nutzung, denn sie schließen innergebietlich konkurrierende Nutzungen aus und müssen als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG von nachgeordneten Planungsebenen beachtet werden. Ein Bebauungsplan bleibt innerhalb der Vorranggebiete weiterhin erforderlich, mit Ausnahme von Vorranggebieten, die privilegierte Flächen gem. § 35 Abs. 1 Nr. 8b überlagern. Auch außerhalb der Vorranggebiete ist weiterhin die Steuerung von FSA über die gemeindliche Bauleitplanung möglich und nötig, wobei sich faktische Ausschlussgebiete (z. B. Grünzäsuren) aufgrund anderer Ziele der Raumordnung ergeben können.

Auch spielen zunehmend neue Formen der Nutzung der solaren Strahlungsenergie in der Region Mittlerer Oberrhein eine gewichtige Rolle: Schwimmende Solaranlagen, Agri-Photovoltaik und Freiflächensolarthermie. Für diese Nutzungsformen sind weder im derzeit geltenden Regionalplan 2003 noch in der Teilfortschreibung Photovoltaik 2019 Regelungen getroffen, die den Steuerungserfordernissen für diese Anlagentypen hinreichend Rechnung tragen. Diese Anlagen haben i.d.R. andere Flächenansprüche und werfen andere raumordnerische Fragestellungen auf, als die konventionellen Freiflächensolaranlagen. Regelungen zum Umgang mit den neuen Formen der Solarenergienutzung wurden ebenfalls neu gefasst, da sie in der bisherigen Teilfortschreibung zur Photovoltaik von 2019 nicht umfassend behandelt wurden. Da Agri-Photovoltaikanlagen auf landwirtschaftlich genutzten Flächen errichtet werden und die Gebiete für Landwirtschaft im Rahmen der Gesamtfortschreibung des Regionalplans behandelt werden, erfolgt die Auseinandersetzung mit diesem Belang in den Festlegungen der Gesamtfortschreibung.

Nach § 8 ROG bzw. § 2a LplG ist bei der Aufstellung eines Regionalplans eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG („SUP¹-Richtlinie“) durchzuführen. Zweck der Umweltprüfung ist es, dazu beizutragen, dass Umweltaspekte bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen einbezogen werden und diese Berücksichtigung im Planungsprozess transparent gemacht wird.

Die Umweltprüfung betrachtet die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen des Regional-plans auf folgende Schutzgüter:

- Menschen, einschließlich der menschlichen Gesundheit,

- Tiere, Pflanzen, biologische Vielfalt,

- Fläche,

- Boden,

- Wasser,

- Klima, Luft,

- Landschaft,

- Kulturgüter,sonstige Sachgüter

- sowie Wechselwirkungen zwischen den vorgenannten Schutzgütern.

Zentraler Bestandteil der Umweltprüfung ist der Umweltbericht als eigenständiges Dokument. In diesem werden die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen beschrieben und bewertet. Dabei sind auch „anderweitige Planungsmöglichkeiten“, d.h. Planungsalternativen unter Berücksichtigung der Zielsetzungen und des räumlichen Geltungsbereichs des Plans darzustellen.

Der Umweltbericht enthält nur Angaben, die unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Wissensstandes und der allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans vernünftigerweise gefordert werden können und auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 Satz 3 ROG und§ 2a Abs. 2 LplG). Damit müssen im Rahmen der Umweltprüfung der Maßstab, also die Steuerungsreichweite, der inhaltliche und räumliche Detaillierungs-grad des Regionalplans sowie die Art der Festlegungen und deren erwartbare Umweltauswirkungen betrachtet werden, d.h. die Prüfung der erheblichen Umweltauswirkungen muss dem Maßstab des Regionalplans (1:50.000) sowie dem tatsächlichen Konkretisierungsgrad der regionalplanerischen Festlegungen in räumlicher und sachlicher Hinsicht entsprechen.

Die erheblichen Umweltauswirkungen sind in einem Umweltbericht frühzeitig zu beschreiben und zu bewerten (§ 8 ROG). Damit ist die Umweltprüfung ein planungsbegleitender Prozess, dessen Inhalte und Ergebnisse im Laufe der Planung zunehmend konkretisiert und weiterentwickelt werden.

Zu Beginn dieses Prozesses wurde im Rahmen des Scopings der Umfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts unter Beteiligung derjenigen Behörden, deren Aufgabenbereich durch die Umweltauswirkungen des Plans voraussichtlich berührt wird, abgegrenzt (§ 8 Abs. 1 ROG, § 2a Abs. 3 LplG). Zudem diente das Scoping dazu, Informationen abzufragen, die für den Umweltbericht zweckdienlich sind. Die schriftlich eingegangenen Hinweise und Anregungen wurden geprüft und bei der Erstellung des Umweltberichts berücksichtigt.

Auf der Grundlage des Scopings wurde der Umweltbericht ausgearbeitet. Er dient der Dokumentation der zu erwartenden Umweltauswirkungen und schafft damit Transparenz hinsichtlich der Berücksichtigung der Umweltbelange im Planungsprozess.

Der Umweltbericht ist Bestandteil des Planungsverfahrens. Die durch die Erarbeitung gewonnenen Erkenntnisse sind bei Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen (§ 7 Abs. 2 ROG, § 3 Abs. 2 LplG). Zudem bildet das Dokument die Grundlage der „zusammenfassenden Erklärung“ (§ 10 Abs. 3 ROG), die dem Teilregionalplan beizufügen ist. In dieser wird dargestellt, wie Umwelterwägungen und Umweltbericht im Plan berücksichtigt wurden und welche Gründe nach Abwägung mit den geprüften anderweitigen Planungsmöglichkeiten für die Festlegungen des Plans entscheidungserheblich waren. Außerdem benennt sie die Maßnahmen zur Überwachung der Umweltauswirkungen (§ 8 Abs. 4 Satz 1 ROG).

Mit dem Anhörungsentwurf des Teilregionalplans wird auch der Umweltbericht als gesondertes Dokument öffentlich ausgelegt und den Behörden zugänglich gemacht. Zudem erfolgt die Veröffentlichung im Internet (§ 12 Abs. 3 LplG). Die Ergebnisse der Konsultationen sind bei der Ausarbeitung der Regionalplanfortschreibung zu berücksichtigen.

Die höhere Raumordnungsbehörde führt nach dem Inkrafttreten des Teilregionalplans ein Monitoring zur Überwachung erheblicher Umweltauswirkungen durch. Damit sind insbesondere unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen frühzeitig zu ermitteln, um in der Lage zu sein, geeignete Maßnahmen zur Abhilfe zu ergreifen (§ 8 Abs. 4 ROG, § 28 Abs. 4 LplG).